09) Eugênio Gudin: a homenagem do IBRE

Carta do IBRE - Revista Conjuntura Econômica – Edição de Março de 2006

Gudin, o profeta do desenvolvimento econômico

Em um país onde o populismo tantas vezes sufocou a voz da razão e dominou a agenda de política pública, defender a racionalidade econômica pode ser ainda hoje, em alguns casos, uma tarefa penosa e ingrata, apesar dos grandes avanços neste campo desde a década de 90. Se isto é verdade nos nossos dias, imaginemos como seria no Brasil de mais de 50 anos atrás, em um contexto muito mais atrasado, e bem menos familiarizado com o rigor do pensamento lógico no trato das questões econômicas.

Foi neste ambiente histórico, em meio a forças culturais hegemônicas pouco preparadas para absorver suas idéias, que surgiu na história brasileira a figura de Eugênio Gudin. Não fora certo espírito provocativo, onde se misturavam paciência e uma ironia benigna ante a incompreensão e por vezes a injúria — e que viríamos a encontrar em outros expoentes do nosso liberalismo, como Roberto Campos —, e talvez Gudin não tivesse amealhado as energias para plantar em solo brasileiro, como de fato o fez, algumas das primeiras sementes da racionalidade econômica.

Com gosto pela polêmica séria, fundamentada em argumentos sólidos, ele não se intimidava em atuar na ponta contrária a de grandes personalidades, como o industrial Roberto Simonsen e o economista Celso Furtado. Nadar contra a corrente, para Gudin, era um exercício estimulante e fortalecedor.

Passados 20 anos do seu falecimento, em 1986, após um século de vida, é impressionante verificar a atualidade do seu pensamento. Ainda na década de 50, ele fez o diagnóstico básico dos problemas estruturais que impedem ou dificultam, até hoje, o crescimento brasileiro, e que podem ser resumidos em três grandes grupos: (i) necessidade de concentrar esforços em setores nos quais temos vantagens comparativas; (ii) diminuir o atraso educacional; (iii) reduzir o déficit em infra-estrutura.

Um dos desdobramentos recentes da economia brasileira que mais confirma as teses de Gudin foi a explosão do agronegócio. Ele está ligado ao item (i) da agenda básica, e tem a ver com a exploração das vantagens absolutas, como a abundância de terra, água e luz, que vocacionaram o Brasil à agricultura. Sobre este tema, é preciso deixar claro que, ao contrário do que afirmaram algumas vezes os seus adversários, Gudin nunca foi contra a indústria. Por exemplo, depois de discorrer em alguns parágrafos sobre os malefícios da proteção excessiva às indústrias nascentes, ele mesmo faz a ressalva: “Isto não quer dizer que eu seja contrário à industrialização e favorável a um Brasil essencialmente agrícola”.

Gudin, porém, foi um crítico acerbo da industrialização a qualquer custo, e do modelo de substituição generalizada de importações, fomentados por proteção e subsídios que resultavam em uma produção nacional ineficiente e incapaz de conquistar os mercados internacionais: “(...) o critério dominante entre nós tem sido o de levar a proteção até o nível necessário para amparar o produtor marginal, destruindo assim todo o incentivo à melhoria da produtividade na indústria”.

A importância do agronegócio — É nesta ótica, de quem não era inimigo da industrialização, mas apenas combatia a forma equivocada pela qual ela estava sendo estimulada, que Gudin chamou a atenção, de forma pioneira, para a importância do agronegócio no futuro do Brasil. Ele criticou o mito tão recorrente no pensamento nacional de que industrialização seria um sinônimo de desenvolvimento: “A Nova Zelândia, a Austrália, a Dinamarca, a Argentina, o Estado de Iowa se inscreveram entre os mais ricos do mundo (produto nacional per capita) na base de produção puramente agrícola. Pobreza é sinônimo de baixa produtividade, seja ela agrícola ou industrial”.

Gudin percebia que o potencial agropecuário do Brasil (e do setor primário em geral) não era apenas o de exportar commodities, mas também o de diversificar a pauta e agregar inteligência às suas atividades: “Se, de fato, estamos resolvidos a dar a ‘arrancada’ para o desenvolvimento econômico, precisamos compreender que não é mais possível limitar as nossas exportações, como até agora temos feito com o açúcar, com a borracha e com o café, àquilo que a natureza produz quase sozinha, independentemente de know-how. Temos enormes possibilidades de exportação de minérios, de carnes, de frutas, de ovos, etc., desde que nos habilitemos a aprender e a utilizar as técnicas modernas de produção”.

De forma ainda mais presciente, Gudin antecipou a necessidade de o Brasil desenvolver por conta própria uma tecnologia agropecuária adaptada aos trópicos, o que só viria a tornar-se realidade a partir da criação da Embrapa, nos anos 70: “No setor industrial a técnica de fabricar panelas, calçado, ou garrafas adotada nos Estados Unidos ou na Europa é integralmente transportável para aqui. No caso da agricultura é diferente o clima; são diferentes os produtos; são diferentes os solos. A pesquisa científica e técnica têm que ser realizada aqui. E é nisso que nós temos falhado lamentavelmente, por falta de técnicos em qualidade e número suficientes para a pesquisa da produtividade dos vários produtos nas múltiplas variedades de solos”.

Foi preciso quase meio século para que a economia brasileira provasse que Gudin estava certo, com o espetacular salto em competitividade e volume do agronegócio nacional nas últimas décadas. Este desempenho veio na esteira das reformas que, mesmo de forma claudicante e penosa, aboliram o modelo de substituição de importações que enviesava o investimento brasileiro na direção da indústria até a década de 70. O boom do agribusiness é tributário também dos admiráveis avanços tecnológicos na agropecuária, como a soja do cerrado, o melhoramento genético do gado nelore e a cana superprodutiva do Sudeste — tornando realidade as recomendações de Gudin sobre a pesquisa neste setor.

Hoje, o Brasil é o maior produtor e exportador do mundo em álcool, açúcar, café e suco de laranja, e o maior exportador global do complexo soja, de carne bovina, de fumo, e de carne de frango. Foi o agronegócio, naturalmente, com saldos comerciais da ordem de US$ 30 bilhões, ou mais, nos últimos anos, que criou as condições para que o Brasil realizasse uma sensacional virada nas suas contas externas, praticamente eliminando a vulnerabilidade que marcou grande parte da sua história.

A lacuna da educação — Se na agropecuária o país recuperou o tempo perdido e hoje corresponde ao que Gudin preconizava, o mesmo não se pode dizer da educação, onde nos mantemos em forte desvantagem na comparação com nossos competidores mais bem-sucedidos, apesar da quase universalização do ensino fundamental nos anos 90 (com mais de um século de atraso em relação ao mundo desenvolvido). A novidade do período recente é que, com décadas e décadas de atraso em relação à pregação de Gudin, as elites intelectuais e dirigentes do Brasil parecem ter acordado para o fato de que a formação do capital humano por meio da educação é fundamental para o desenvolvimento econômico — algo que parece ter escapado ao pensamento cepalino representado por Celso Furtado. Gudin, por sua vez, já era taxativo sobre este tema em 1956: “Sustento portanto a preliminar de que o mais danoso de todos os nossos ‘pontos de estrangulamento’ é o da educação, que deveria figurar, com alta prioridade, no programa de Desenvolvimento Econômico”.

Mais de quatro décadas tiveram que passar até que uma nova geração de economistas, munida de ferramentas quantitativas inexploradas na era em que Gudin viveu seu apogeu intelectual, viesse a demonstrar o acerto das recomendações do mestre. O trabalho de Ricardo Paes e Barros e Rosane Mendonça apontam para um aumento na taxa de crescimento da renda per capita em 0,35 ponto percentual para cada ano adicional de escolaridade média brasileira. E, segundo estudo de Samuel Pessôa, estimativas conservadoras indicam que 35% da diferença entre a renda per capita brasileira e a norte-americana pode ser explicada pela diferença de educação entre os dois países.

Na infra-estrutura, finalmente, com o qual Gudin envolveu-se pessoalmente, como executivo da Light e da Great Western of Brazil Railway Co., ele chamou a atenção para o fato de que este era um setor intensivo em capital, fator escasso no Brasil. E que, portanto, fazia sentido que empresas internacionais explorassem os serviços de infra-estrutura no país. Em artigo no jornal O Globo, em dezembro de 1960, Gudin discorreu sobre obstáculos criados pelos governantes do país ao desenvolvimento econômico: “Por exemplo, (...) afastando o capital alienígena e até o nacional dos investimentos em serviços de utilidade pública que exigem grandes massas de capital e se contentam com uma remuneração modesta, desde que estável”.

Na verdade, se as suas orientações quanto à melhor política para o setor de infra-estrutura tivessem sido observadas ao longo das muitas décadas da sua longa vida, o alívio da necessidade de aportes do setor público aos serviços básicos permitiria, por exemplo, que maiores investimentos tivessem sido canalizados para educação. A mentalidade dominante na época, porém, via as empresas estrangeiras de infra-estrutura como entidades que “exploravam” o Brasil, extraindo lucros exorbitantes das suas atividades. O símbolo maior desta visão era a Light, o “polvo canadense”. Sob a influência desta concepção, e das suas necessidades políticas de curto prazo, sucessivos governos penalizaram a atuação das empresas internacionais de infra-estrutura com decisões casuísticas e medidas populistas, que progressivamente inviabilizariam a sua atuação no Brasil. Isto levou a um processo, iniciado na década de 30, de encampação pelo setor público daquelas atividades.

Gudin combateu incansavelmente, ao longo da sua vida, este pensamento paroquial que demonizava o capital estrangeiro, e as arbitrariedades do governo que o afugentaram. Isto fica claro no trecho em que se refere “à lamentável incapacidade dos governos, entregando as empresas à sanha da politicagem e das demagogias locais, negando-lhes tarifas que lhes permitissem viver, revogando unilateralmente cláusulas contratuais e até, como no caso do Código de Águas de 1934, ameaçando-os de confisco integral se as máquinas não funcionassem por 72 horas”.

Como nos outros temas expostos nesta Carta, a história viria a dar razão a Gudin, o que fica demonstrado por alguns trabalhos recentes. O estudo de William Summerhill indica que a remuneração do capital investido nas ferrovias brasileiras está longe de ter sido excessiva, tendo ficado em torno de 8% ao ano. E na dissertação de mestrado, defendida em 2006 na EPGE/FGV, Marcelo Jourdan calcula que a remuneração do capital investido na Light (média para o período 1900-1978) foi de apenas 3,6% quando medida em dólares constantes. Estes trabalhos revelam que toda a idéia de que os capitalistas dos setores de infra-estrutura exploraram os consumidores, tão combatida por Gudin, não encontra suporte nos dados.

O resultado da prevalência de uma visão oposta à de Gudin por tantas décadas fica claro em estudos que apontam um déficit de infra-estrutura do Brasil — relativamente aos seus pares e considerando as características físicas e humanas do país — de pelo menos 40%, em média, tomando-se setores como energia elétrica, rodovias, ferrovias, água potável, esgotamento sanitário e telefones fixos e celulares. Na verdade, a telefonia é uma exceção, na qual o Brasil tem um superávit em relação aos seus pares — não por acaso, o setor em que a privatização teve maior sucesso e no qual mais contribuiu o capital estrangeiro no período recente. Retirando-se este segmento, o déficit em infra-estrutura torna-se ainda maior.

Maiores riscos ao crescimento — Nem é preciso dizer que as deficiências em infra-estrutura são consideradas hoje um dos maiores riscos ao crescimento sustentável de longo prazo do Brasil. Até os nossos dias, permanece a falta de clareza nesta área. Verifica-se em segmentos tão distintos quanto eletricidade e saneamento a situação na qual o setor público não tem recursos para dar conta dos investimentos necessários, tampouco constrói de forma adequada o marco regulatório e institucional que estimule o investimento privado.

Na literatura econômica, por outro lado, são fartas as evidências do impacto positivo do estoque de infra-estrutura no desenvolvimento dos países. Segundo trabalhos de Canning e de Calderón e Servén6, o déficit neste setor explica cerca de 35% da diferença entre a taxa de crescimento do Brasil e a da Coréia do Sul. Há também indícios de que o aumento do acesso à infra-estrutura reduz a desigualdade de renda. De acordo, ainda, com o trabalho de Calderón e Servén, se o Brasil tivesse o estoque de infra-estrutura per capita da Coréia do Sul, haveria uma redução de 15% na desigualdade de renda brasileira, equivalente a uma queda de 0,09 no índice de Gini.

Quando se toma em conjunto a visão econômica de Gudin, que já se manifestava no período anterior à Segunda Guerra Mundial, verifica-se como o Brasil perde tempo e marca passo ao não dar ouvidos aos seus melhores quadros. O economista, com formação inicial de engenheiro, foi delegado na Conferência de Bretton Woods, ocupou diretorias do FMI e do Bird, e teve uma rápida passagem pelo Ministério da Fazenda no governo de Café Filho. As elites dirigentes do país, porém, ainda que muito respeitosas em relação à figura pública e à inegável sabedoria econômica de Gudin, conduziram o Brasil por caminhos diversos daqueles que ele preconizava, ao longo de quase toda a sua vida.

Praticamente até o fim, manteve o hábito de escrever artigos regulares na imprensa, nos quais defendia com brio o seu ideário liberal, em meio aos desvios populistas que se sucediam. Nesta Carta, focada em suas idéias sobre o agronegócio, a educação e a infra-estrutura, nem chegamos a tocar na sua postura de permanente defesa da responsabilidade fiscal e monetária, valores que só viriam a ser entronizados na política e na opinião pública na década de 90. A vida de Gudin, que conjuga coerência, acerto e energia para defender idéias em ambiente hostil, ilumina não só os caminhos econômicos que o país deveria seguir, mas representa também uma história pessoal de ética, inteligência e determinação que é um exemplo para todos os brasileiros.